北京朝阳区法院判例:教育行*主管部门保障适龄儿童接受义务教育权实现的权力界限
网络配图裁判要旨
1.我国实行九年制义务教育制度，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。失学则是相对于接受义务教育的权利得以实现而言的，是应接受义务教育的对象不能享受平等接受义务的权利，履行接受义务教育的义务。对于失学的判定应从适龄儿童是否失去了上学机会的客观事实出发，综合考虑实际情况予以判定。
2.无论《教育法》还是《义务教育法》均规定，对于义务教育制度的实施，适龄儿童及其父母或法定监护人、学校、社会各界以及教育行*主管部门均负有保障义务，特别是适龄儿童的父母，作为其法定监护人，更应依法保证其子女按时入学并接受义务教育。同时法律明确规定，如果无正当理由未按规定送适龄儿童接受义务教育属于应当接受行*处罚的违法行为。
3.行*资源、行*权力具有公共性，其目的是为社会公共利益服务并非为私人利益，故此行*资源的占用和行*权力的行使应保有应有的界限。关于教育行*主管部门行使保障适龄儿童接受义务教育权实现的权力界限问题。诚然，义务教育制度具有强制性、义务性，无论适龄儿童不积极履行接受义务教育义务亦或其父母、社会各界出现以违法手段妨碍、阻挠适龄儿童入学的行为，教育行*主管部门均应保持高度责任心积极查处，确保义务教育制度的有效实施和适龄儿童合法权益的实现，但该项接受义务教育权利应属基本受教育权范畴。
4.对于适龄儿童在何地接受义务教育、是否能享受到更为优质的教育资源等问题并非教育行*主管部门对义务教育制度实施的监管范畴。具体到适龄儿童在哪些地方求学，在哪一地享受的教育资源更便利、更优质，以及监护人作出的为保证儿童求学质量暂时休学的决定等，均属于父母作为适龄儿童的监护人在孩子教育问题上作出决定的私人领域范畴。在其私人行为并未达到侵犯适龄儿童受教育权的情况下，教育行*主管部门无权予以干涉。
裁判文书
北京市朝阳区人民法院
行*判决书
（）京行初88号
当事人信息
原告曾煜，女，年*月*日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人宋东，北京宋东律师事务所律师。
被告北京市朝阳区教育委员会，住所地北京市朝阳区石佛营*号。
法定代表人肖汶，主任。
委托代理人陈宇，男，北京市朝阳区教育委员会干部。
委托代理人陈启，北京市地平线律师事务所律师。
诉讼记录
原告曾煜（以下称原告）要求被告北京市朝阳区教育委员会（以下称被告）履行法定职责，向本院提起行*诉讼。本院于年1月8日受理后，于年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于年4月17日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人宋东，被告委托代理人陈宇、陈启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
原告诉称，原告与蒋某A离婚诉讼期间，蒋某A于年6月采取欺骗手段，取得双方之子蒋某B所在幼儿园老师信任，将蒋某B带离幼儿园且离京隐藏。而原告已为儿子在京办好了入学手续。蒋某A将儿子骗走后，原告多次与蒋某A联系，并多次向其单位领导、离婚案件主审法官、公安机关反映，希望能够督促蒋某A将孩子带回办理入学事宜，但其始终隐匿孩子。原告当即向被告投诉，要求被告按照义务教育法的相关规定履行其管理职责，责令蒋某A送孩子读书。但被告一直采取拖延措施不予处理。故为维护原告合法权益，诉至法院要求判令被告对蒋某A擅自带走蒋某B导致其失学一学期的违法行为予以查处，诉讼费由被告承担。
在指定期限内，原告向本院提交如下证据：
1、北京市昌平区人民法院（以下简称昌平法院）于年7月12日制作的《询问笔录》；
2、昌平法院制作的《询问笔录》节选；
3、昌平法院于年12月26日制作的《民事案件询问笔录》；
证据1-3用以证明在原告与蒋某A的离婚诉讼中，法院就蒋某B的下落询问蒋某A，蒋某A隐匿孩子拒不提供，孩子属于失踪状态；
4、昌平法院法官向蒋某A所在单位领导出具的函以及单位领导回复的内容，证明法官希望蒋某A所在单位劝解其保障未成年人权利；
5、原告向被告邮寄的材料，被告拒收被退回，证明被告拒不接受原告向其提供的材料；
6、昌平法院作出的（）京民保令2号《民事裁定书》，证明蒋某A藏匿孩子导致孩子失学；
7、电话录音及文字整理稿，证明对于原告的请求，被告以各种理由搪塞、拒绝，对原告本人污蔑、讽刺、批评，被告敷衍、怠于履行职责，构成行*不作为；
8、电话录音及文字整理稿，证明浙江省绍兴市新昌县教育体育局工作人员回复原告蒋某B未办理入学事宜，新昌县南瑞实验学校（以下简称南瑞学校）从未将其学籍录入；
9、原告与被告及北京市教育委员会工作人员的电话录音及文字整理稿，其中年1月13日一段录音证实被告信访办工作人员告知原告，经与蒋某A老家当地教育部门沟通，蒋某B是处于就学状态，与被告的陈述不一致。
被告辩称，首先，对于原告于年12月16日通过信访方式反映的情况，该委经调查后已向原告作出《信访告知书》予以回复。其次，该委就蒋某A是否存在不送适龄儿童接受义务教育的违法事实进行了调查。通过对蒋某A、原告的询问，调取有关民事判决书可以证实，蒋某A将蒋某B带至浙江省嵊州市后，于年9月至10月送蒋某B到南瑞学校就读。该校为依法设立的实施义务教育的学校，应认定蒋某A履行了送适龄儿童接受义务教育的义务，后办理休学转到幼儿园就读，不属于违反《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）规定的情形，不应予以处罚。上述情况，该委也以书面答复的方式告知原告。综上，该委认为其接到原告的信访请求后已履行相应职责，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告向本院提交如下证据和依据：
（一）履行职责的证据：
1、《关于蒋某B失学问题的答复》；
2、EMS快递单及签收查询结果；
证据1、2用以证明该委就原告提出的请求已进行调查处理，并将处理结果告知原告；
3、第号《群众来访登记表》；
4、《陈经纶中学嘉铭分校关于学生蒋某B情况说明》；
5、《信访告知书》;
6、《信访告知书送达回执》；
证据3-6用以证明对于原告反应的蒋某A违法导致孩子失学要求查处的信访请求，该委已经初步核实并进行了答复；
7、第号《北京市教育委员会信访人来访登记表》；
8、《陈经纶中学嘉铭分校关于蒋某B情况说明2》；
9、该委对蒋某A询问并制作的《询问笔录》；
10、蒋某A提交的材料，包括南瑞学校出具的《一年级开学温馨提示》、《告家长书》、《证明》、《一（1）学生名单》、课本及课堂照片、《休学申请书》；
11、南瑞学校班主任出具的《情况说明》；
12、南瑞学校出具的《休学证明书》；
13、原告提交的《关于蒋某A提供的南瑞实验中学入学、休学，以及陈洁“情况说明”的质证意见》；
14、被告对原告及其委托代理人宋东进行询问并制作的《询问笔录》；
15、原告及其委托代理人宋东提交的关于蒋某B失学问题的《代理意见》；
16、（）浙民初号浙江省嵊州市人民法院《民事判决书》；
17、（）浙06民终号浙江省绍兴市中级人民法院《民事判决书》；
18、新昌县教育体育局出具的《关于新昌县南瑞实验学校办学资质情况的说明》附南瑞学校办学许可证；
证据7-18用以证明该委对于蒋某B是否失学以及蒋某A是否存在违反《义务教育法》行为进行了调查核实。
（二）履行行*职责的法律依据为《义务教育法》（年修正）。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
（一）被告提交的证据均系围绕原告反映的情况收集的，具有与本案的关联性，且形式上真实，调取手段合法，能够证明该委接受原告投诉后开展调查工作的情况，本院予以采纳；
（二）原告提交的证据亦具有形式上的真实性，其中1、昌平法院在原告与蒋某A离婚诉讼中制作的材料，均是双方进行离婚诉讼时有关诉讼程序的客观反映，但该事实与本案审查被告是否已履行法定职责并无必然联系；2、原告向被告邮寄的被退回材料，经本院核实原告填写收件人错误导致被退回，故不具有原告主张的被告拒不接受其提供材料的证明力；3、原告提交的电话录音，系对原告与有关人员通话的客观记录，但其内容并不具有原告主张的证明力，故本院不予采信。
根据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院经审理查明：原告于年12月16日在被告处填报《群众来访登记表》，反映称其子蒋某B被其父亲蒋某A于年7月1日从学前班老师手中骗走，丢给浙江嵊州语言不通的爷爷奶奶，成为“失学留守儿童”至今。请求被告“作为教育法主体，协调各相关*府部门、父亲单位、公安局等通过说服教育或强制措施尽快终止其父蒋某A及爷爷、奶奶的违法行为，让孩子享受法律赋予的受教育权利，回到其学籍所在学校陈经纶上学”。被告遂向北京市陈经纶中学嘉铭分校了解情况。该校出具书面说明：蒋某B属于该校服务范围内适龄儿童，原告为其办理了年小一入学报名、登记等相关手续。
年9月，蒋某B未到校报到。经与原告沟通得知，原告与蒋某A正在办理离婚手续，蒋某A将蒋某B带走不知去向，原告希望学校暂时保留蒋某B学籍。年10月中旬，学校又接到蒋某A的电话，要求撤销蒋某B的北京学籍。学校与招生办联系后认为，鉴于父母双方均为孩子的监护人，对于孩子学籍是否保留问题需要父母双方达成共识后签字确认或待离婚判决后再行处理。由于学校与原告、蒋某A双方联系后双方对蒋某B在何地上学意见不统一，学校将蒋某B的学籍保留，待其父母双方问题解决之后再为其办理复学或转学手续。被告了解上述情况后于年1月20日作出《信访告知书》并邮寄送达原告，告知其请求事项不属于信访事项，该委将启动执法程序。
此后，被告对原告反映事项展开调查。期间，曾收到北京市教育委员会转办的信访人来访登记表，系原告于年3月20日向北京市教育委员会反映前述情况，并要求：1、违法事实认定（即失学事实），2、对蒋某A故意导致失学行为进行行*处罚。
年4月19日，被告对蒋某A进行调查并制作《询问笔录》。询问中，蒋某A就将蒋某B带离京的时间、原因以及在浙江省嵊州市老家就学、休学等情况进行了陈述，并向被告提交了南瑞学校出具的《一年级开学温馨提示》、《告家长书》、《证明》、《一（1）学生名单》、课本及蒋某B上课的照片、《休学申请书》等材料。年5月3日，北京市陈经纶中学嘉铭分校再次出具书面说明，表示蒋某B已于年2月27日在该校就读，并将自年1月至今该校所做工作情况以及蒋某B目前的状况进行了说明。年6月19日，被告与原告及其代理人宋东进行谈话并制作《询问笔录》，询问中被告向原告了解了事件的经过及蒋某B就读的情况。
调查中，被告调取了浙江省嵊州市人民法院于年7月27日和浙江省绍兴市中级人民法院于年12月6日分别作出的一、二审民事判决书。该案系本案原告作为蒋某B法定代理人以蒋某B为原告，以蒋某A及其父母三人为被告提起的侵权之诉。蒋某B诉称三被告剥夺其上学的权利，故要求法院判令三被告承担侵权赔偿责任。法院查明，蒋某B于年7月1日被其父蒋某A从北京带至浙江省嵊州市居住。
彼时，本案原告已为蒋某B在北京市陈经纶中学嘉铭分校办理了就学手续。蒋某A将蒋某B带回嵊州市后，曾安排蒋某B至南瑞学校就学，但因认为蒋某B无法适应学校生活故申请休学一年，并将蒋某B安排至嵊州市崇仁镇幼儿园就读，由蒋某B居住在嵊州市的祖父、祖母照顾。年2月，原告将蒋某B从嵊州市带回北京学习、生活。法院经审查认为三被告的行为不构成侵犯蒋某B的受教育权，故判决驳回了蒋某B的诉讼请求。
另，经被告向新昌县教育体育局确认，该局出具《关于新昌县南瑞实验学校办学资质情况的说明》并附《民办学校办学许可证》，确认了该校系教育行*部门依法审批设立的实施义务教育的民办学校。年1月19日，被告作出《关于蒋某B失学问题的答复》，告知原告蒋某A的行为未违反《义务教育法》第五条第二款及第五十八条的规定，不属于应予行*处罚的情形。该答复邮寄送达原告。
裁判分析过程
本院认为，本案系原告因其子蒋某B接受义务教育问题引发的履行法定职责的诉讼。《义务教育法》（年修正）第五条第一款规定，各级人民*府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。因此，被告作为朝阳区行*区划内的教育行*主管部门，针对原告反映的事项具有调查处理的法定职权。
本案原告诉请要求被告履行行*职责，该诉求能否成立隐含着对被告已作出的行*执法行为是否合法、合理的判断。因此，本案争议的焦点应为被告已开展的行*执法工作是否已达到尽职履行了保障适龄儿童接受义务教育权利的职责。具体应包括：1、被告对蒋某B是否曾处于失学状态的调查是否充分，认定是否正确；2、被告对蒋某B之父蒋某A的行为是否构成违法并应追究行*责任的判断结论是否正确；3、为保障适龄儿童接受义务教育权利的实现，被告作为教育行*主管部门行使权力的界限。对此本院认为：
第一，关于被告对于蒋某B是否曾处于失学状态的认定。
我国实行九年制义务教育制度，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。失学则是相对于接受义务教育的权利得以实现而言的，是应接受义务教育的对象不能享受平等接受义务的权利，履行接受义务教育的义务。
对于失学的判定应从适龄儿童是否失去了上学机会的客观事实出发，综合考虑实际情况予以判定。本案中，蒋某B作为适龄儿童应在年9月入小学一年级接受九年制义务教育。围绕蒋某B是否接受了义务教育的情况，被告开展了如下调查工作：1、与蒋某B的父母进行询问，了解事件发生经过；2、收集蒋某B父母提交的材料，充分了解双方对事件的意见；3、调取了南瑞学校办学资质、蒋某B入学情况的材料以及法院作出的生效裁判文书，查明年7月蒋某B被蒋某A带离京后入学状况等情况。上述证据可以证实，蒋某B于应入学时在其父蒋某A的安排下已进入南瑞学校小学一年级就读，即享受了接受义务教育的权利。
虽然入学仅一个月即休学并进入幼儿园学习，但该行为系在参考学校提出的蒋某B入学表现后，其父蒋某A作为监护人作出的就学调整行为。从蒋某B就学的情况看，客观上并非失去上学机会，不能接受义务教育的情形。因此，不能认定蒋某B处于失学状态，被告对此事项的调查亦称得上充分、具体、明确。
第二，关于被告对蒋某A不予行*处罚的认定。
无论《中华人民共和国教育法》还是《义务教育法》均规定，对于义务教育制度的实施，适龄儿童及其父母或法定监护人、学校、社会各界以及教育行*主管部门均负有保障义务，特别是适龄儿童的父母，作为其法定监护人，更应依法保证其子女按时入学并接受义务教育。同时法律明确规定，如果无正当理由未按规定送适龄儿童接受义务教育属于应当接受行*处罚的违法行为。本案中，蒋某A作为蒋某B的父亲，在未告知蒋某B母亲即本案原告的情况下，擅自带蒋某B离开经常居住地和学籍注册地的行为确有不妥。
但回到浙江省嵊州市后，蒋某A按时将蒋某B送至当地具有办学资质的民办学校就读。虽因蒋某B不能适应暂时休学，但纵观蒋某A的行为，尚未造成蒋某B失学的结果，且主观上也并不具有欲使蒋某B失去接受义务教育权利的故意。违法行为的成立是行*处罚作出的事实基础，违法行为必须符合法律规定的构成要件行*机关才得以给予处罚。在蒋某B之父蒋某A的不妥行为尚不构成违法的情况下，被告不施以行*处罚并无不当，本院予以认可。
第三，关于为保障适龄儿童接受义务教育权利实现，被告作为教育行*主管部门行使权力的界限。
希望孩子接受良好的教育，健康快乐地成长是普天之下每一对父母的心愿。原告作为母亲，在孩子已届入学年龄但无法获知孩子入学消息且不能见到孩子的情况下表现出的忧心忡忡，甚至不惜行*投诉进而行*诉讼，寻求教育行*主管部门通过行*手段救济亦属人之常情，本院对此给予充分的理解。但行*资源、行*权力具有公共性，其目的是为社会公共利益服务并非为私人利益，故此行*资源的占用和行*权力的行使应保有应有的界限。本案即涉及教育行*主管部门行使保障适龄儿童接受义务教育权实现的权力界限问题。
诚然，义务教育制度具有强制性、义务性，无论适龄儿童不积极履行接受义务教育义务亦或其父母、社会各界出现以违法手段妨碍、阻挠适龄儿童入学的行为，教育行*主管部门均应保持高度责任心积极查处，确保义务教育制度的有效实施和适龄儿童合法权益的实现。但该项接受义务教育权利应属基本受教育权范畴，对于适龄儿童在何地接受义务教育、是否能享受到更为优质的教育资源等问题并非教育行*主管部门对义务教育制度实施的监管范畴。本案的情况即是如此。蒋某B作为适龄儿童，在北京或者浙江或是其他地方求学，在哪一地享受的教育资源更便利、更优质，以及监护人作出的为保证儿童求学质量暂时休学的决定等，均属于父母作为适龄儿童的监护人在孩子教育问题上作出决定的私人领域范畴。
在其私人行为并未达到侵犯适龄儿童受教育权的情况下，教育行*主管部门无权予以干涉。本案被告对原告的投诉予以接受，并对蒋某B接受义务教育的情况进行了调查。被告对原告反映的情况给予了教育行*主管部门应有的必要重视，且未超越法律规定的界限，对其履责行为的适当性本院予以认可。
在此需要指出的是，本案虽系行*争议，但引发的根源与蒋某B父母未能妥善、理智处理离婚纠纷不无关系。本院相信，尽管因夫妻感情破裂导致婚姻关系解除，但原告作为蒋某B的母亲断不希望因此殃及孩子的成长。因此，本院建议原告本着降低对蒋某B造成影响的立场出发，理性面对争议，妥善解决纠纷，积极放眼未来，更好地为孩子创造优良的教育、生活环境。
综上，被告接受原告投诉后的调查处理、答复、告知行为并无不当，被告已履行了法定的保障适龄儿童接受义务教育权利的职责，原告所诉理由和请求均不能成立。依据《中华人民共和国行*诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告曾煜的诉讼请求。
审 判 长
*巍
人民陪审员
丁京莉
人民陪审员
赵丽晖
二〇一八年五月三十一日
书 记 员
赵 越